聚焦焦作财政改革之六
焦作财政：阳光正道理财经
党的十七大明确提出了“围绕基本公共服务均等化和主体功能区建设，加快公共财政改革发展”的目标和要求，河南省焦作市以科学发展观为指导，深入开展创先争优活动，加快建立和完善以“科学、民主、绩效”为目标导向的公共财政体系，成为全国公共财政管理机制改革的样板和标杆。1０多年来，焦作市财政部门持续进行了一系列制度变革、预算公开、绩效管理等改革创新的探索与实践，对于加快推进我国公共财政管理体制的改革和创新，进一步提升财政服务水平和政府管理绩效，具有十分重要的启发和借鉴意义。
“财权变革”为政府公共治理提供社会基础
１２年前，焦作市从实际出发，以治理会计信息失真、解决财政收支矛盾、促进社会和谐稳定为改革突破口，以《政府令》等形式出台了《焦作市会计建帐监管暂行办法》、《关于在全市实行会计委派制的意见》、《焦作市非税收入管理暂行办法》、《关于在市直行政事业单位试行政府采购制度的意见的通知》、《焦作市财税监督检查暂行办法》等一系列政府文件制度和办法，为推进公共财政改革先行先试、保驾护航。
2000年，他们又围绕财政核心业务，大刀阔斧地推进公共财政体制机制制度和管理创新，重点推行了会计管理、部门预算、政府采购、国库集中收付、非税收入统一管理、强化财税监督等财政综合改革，初步实现了“管住会计，不做假账，财政资金全部纳入预算管理”的阶段性目标，从源头治理和制度创新上探索出一些有效解决当时焦作乃至全国普遍存在的“帐外帐、小金库、会计信息失真、资金体外循环、经济秩序混乱、贪污腐败不断、群众意见很大”等社会突出矛盾和问题的财政制度和办法，受到上级肯定和推广。
接下来，他们没有停步，继续前行，通过对先前推出的改革措施的实践印证和理性方向，在原有基础上又及时推出了村财乡监、乡财县管、采管分离、项目评审、政府债务预算、对国有及国有控股企业派驻财务总监等新的改革措施，拓展发展空间，规范权力运行，进一步完善了公共财政改革的形式和内容。
2007年，党的十七大明确提出了“围绕基本公共服务均等化和主体功能区建设，加快公共财政改革发展”的目标和要求，特别是随着焦作公共财政改革发展的实践效果日益显现，“悄悄干事，慢慢说话，多干少说，干好再说”的焦作财政现象更加引起多方关注，社会公众对共享改革发展成果，增强财政透明度提出了更高要求。焦作市委市政府因势利导，又及时出台了《关于完善公共财政体系推进和谐焦作建设的意见》，为新时期焦作公共财政改革发展指明了方向，提供了政策支持和制度保障。焦作财政人思想更加解放，措施更加有力，落实更有成效。他们大胆提出“6+1”（理念、体制、机制、制度、管理、文化+科技）财政改革创新举措并及时付诸实施。特别是利用先进的电子网络技术，自主研发设计了一套将制度和技术高效结合的新型综合管理与决策支出系统“财经沙盘”，不但汇集了焦作市财政、经济等多方面信息，并以直观化、可视化的现化化技术手段，为继续深化焦作公共财政改革创新提供先进的技术服务与支撑，使财政工作绩效大为提升。同时，“财经沙盘”通过互联网与财政服务大厅、行政服务中心、公共资源交易中心等社会管理和公共服务窗口的电子触摸屏相联，让社会公众随时在这些地方获知自己想要知道的政府管理和公共财政信息。
“公共财政的钱让老百姓看着花”、“花钱要看效果，权力更是责任”。自此，一场历经1２年实践和群众检验，涉及地方政治经济社会文化各个层面，以及思想观念、权力结构、利益分配的焦作“财权变革”，已经发生了根本性变化：由央视《新闻调查》的惊心动魄到焦作社会公众的潜移默化，由《南方周末》的“中国公共财政雏形浮现中国”到上海财大《中国省级财政透明度调查报告》的“焦作是中国财政最为公开透明的地方政府”，焦作默默前行，没有满足，继续探路，公共财政与百姓生活融为一体，如水一般渗入了焦作这片土地，孕育着一个源自地方实践探索和公众参与监督的公共财政权力规范运行的新机制，并不断萌发生机激发活力昭示社会。
“分权制衡”为财政权力运行构建监督机制
一系列的财政改革创新，不只是为了约束别人的权力，更重要更关键的是制约自己的权力。2007年，按照“决策、执行、监督”分权制衡的基本思路，结合焦作财政实际，一个“收支分离、管办分离、账款分离、钱物分离”、“管钱不花钱、花钱不见钱”的预算编制、预算执行、预算监督、绩效评价四权分离操作，既相互制约又有效衔接并高效运作的“扁平化大办公”管理机制，又一次在焦作财政自主创新，先行先试。
在不增加人员编制的前提下，焦作财政请示上级批准成立了预算编制、预算执行、预算监督和绩效评价四个分权制衡的业务运作机构载体，在预算编制中，复式预算、社会听证等工作，分别由预算编制机构、各业务科室等负责，以求有效制衡；在预算执行中，直接支付、授权支付、政府采购、内部监督相互衔接联系，分别由预算执行机构、国库科和财政局内其他资金管理部门、政府会计管理中心等相应承担；在预算监督中，预算监督机构、监察室是专司监督职责的监督主体，对预算编制机构、执行机构实施监督；在绩效评价中，绩效评价机构负责重点项目专项评价，并做好分口预算单位基础数据测算审核工作，为预算编制提供部门信息和参考资料。
同时，在预算编制、执行、监督、评价机构之间建立监督反馈机制。预算编制机构将其他三个机构反馈的检查评价结果作为预算编制的重要依据和参考，同时对预算执行部门是否按计划执行进行监督。
为管好用好大额度政府投资项目资金，在抓好资金评审的基础上，推行对评审报告的复审工作，为预防重大工程项目建设中腐败问题发生增加了“双保险”。成立财政项目资金评审中心，出台《财政项目资金评审管理办法》，由以往的以财政预算内资金为主，扩大到预算外资金建设项目和政府性融资建设项目，对政府投资建设项目实行百分之百评审，加强对所有政府性投资建设项目预决算监督管理；制定《市政府投资建设项目评审报告复审办法》，面向社会公开竞聘选定一批执业质量高、社会信誉好的社会中介机构和遵纪守法、业务精通的专业人员，建立复审中介机构和专家资源库，对评审机构出具的政府投资建设项目资金评审结论进行复审。
同时，为保障“四权分离”机制高效顺畅运行，焦作市财政局大胆创新实践，建立“大办制扁平化”内方外圆的管理模式，整合科室职能，再造业务流程，优化人员配置，提高管理绩效。
在互联网上点击焦作市财政局综合信息网“财经沙盘”在线查询，从《关于进一步完善“大办制”工作机制的实施意见》中，记者发现，以重大决策工作委员会为核心的预算编制、预算执行、预算监督、绩效管理、债务管理、资产管理等工作委员会，明显跨越领导分工和科室界限，围绕重点工作有机衔接又分权制衡，各委员会下设“大办公室”为具体办事执行机构，全面负责抓好具体工作落实。
焦作市财政局分管人事工作的纪检组长高晓光介绍说，按照局党组工作思路，我们从2008年开始实行并不断完善的“大办制”是一种辨证统一的工作创新机制。“外圆”是指必须头脑清醒，立足现实，平稳过渡，有效衔接，客观适应上级业务对口和地方职能部门等外部大环境的条件制约。对外，原领导分工和科长职务、科室职责基本保持不变，但工作重心要转移到研究政策吃透上情、最大限度地争取上级政策资金支持上来，并协助政府各职能部门做好相关工作。“不能因为先走了一步，却得不到上级对口部门的资金支持，那自己图个啥？”“内方”是指必须立党为公，自我革命，强化责任，主动服从“大办制”工作创新机制，即对内按照新的组织结构、职能整合和人员配备落实到位，把工作重点转移到调查研究吃透下情、更好地服务全市中心工作和社会公众、最大限度地提高工作效能和财政绩效管理水平。
“预算公开”为公众参与民生财政创造条件
焦作市政府财政自己积极主动创造条件，把财政预算公开和请公众参与预算作为民生财政建设的重要组成部分。为了真正让社会公众知道政府财政的钱从哪里来、用到哪里去、谁说了算、效果咋样，大家满意不满意等涉及民生、事关全局、带有战略性的重大问题，2007年开始，焦作财政编制了10本复式预算，规范了8个环节流程，确立了5个运作载体，真正为财政预算公开和请公众参与预算监督创造了有利条件。
10本复式预算。焦作最早从2001年就在财政服务大厅向社会公开了部门预算，并不断扩大范围、细化内容。2007年在连续多年公开政府“公共预算”的基础上，进一步由点到面，由粗到细，由浅入深，深入浅出，编制并全部公开了包括社会保障预算、国有资本经营预算、政府采购预算、政府非税收入预算、政府债务预算、国有土地使用权出让收支预算、住房公积金预算、社会性别预算和政府投融资预算等10本复式预算，真实反映所有政府性资金的全貌和流向，真实反映所有预算单位的部门预算和决算。真正让老百姓想看啥就看啥，其中包括市领导在内的所有公务人员的工资福利支出和办公公用经费支出、民生项目支出等，真正让老百姓从实实在在的财政数字中看到民生支出的份量，从实实在在的日常工作生活中享受到民生财政的温暖。
8个环节流程。焦作财政在公共预算制定、审批、执行和评估的各个阶段，采用具体有效的运作手段，把“无形”变“有形”，把“抽象”变“具体”，真心实意，奋力打造公众参与式预算环境和机制，一是信息公开。通过政府网站和财政“财经沙盘”信息平台，公开财政预算编制基础信息、资源分布和定额标准。二是部门申报。每年7、8月份，各预算单位按照政府财政预算编制要求，在规定时间内及时编制本单位部门预算，并经其主管部门审核后报财政部门。三是财政汇审。财政部门统一汇总经主管部门审核后的各预算单位部门预算，并登录财经沙盘广泛征求意见，多次召开会议进行研究讨论，通过“两上两下”公开程序，进行部门之间的磋商衔接和多方审视，达成初步意见。四是民意测评。对市委市政府确定的重大支出项目和事关民生等公共支出项目梳理排队，提出项目公示意见，报政府同意后通过媒体、网络等形式进行项目公示，公开征集社会公众意见。五是专家论证。从财政决策咨询委员会委员和专家库中选择专家，并合理确定论证范围，对市委市政府中心工作经费保障和涉及民生发展的重点支出项目和重大资金安排开展论证，并将每位专家的意见汇总成册，形成论证报告，作为领导决策和科学编制部门预算的重要参考和依据。六是社会听证。从决策咨询委员会委员和专家库中选择专家，并邀请社会行风评议代表财政监督员及愿意参加听证的社会人士，抽取部分预算单位的重点支出项目进行社会听证，形成听证报告，在政府网站等媒体上公开刊发，接受社会监督。七是人大审查。人大常委会选择市直单位部门预算进行事前初审，组织人大代表就百姓关注的热点问题进行公开审查，各位委员和代表分别就关心的问题提出建设性的意见和建议，依法监督和民主监督得到充分体现。八是审计监督。审计部门依法对财政预决算和部门预算执行情况进行审计监督。对审计监督检查提出的有关问题梳理分解到具体责任单位，认真整改到位并向人大常委会报告。
5个运行载体。一是社会服务窗口。建立面向社会公众、高效便捷、公开透明的服务大厅，将行政审批、财政预算、政府采购、产权交易、公物拍卖、会计委派等公共财政事务向社会公开，所有预算单位和社会公众都可以自由出入，到行政服务中心、财政服务大厅、会计核算中心等财政服务窗口，通过电子屏、触摸屏和文本资料查看部门预算等财政财务公开信息。二是网络信息平台。在焦作财政信息网、“财经沙盘”上公开有关预算资料和工资查询等内容，即时更新财政信息和新闻，主动接受征询，及时进行信息回馈。三是新闻媒体宣传。在焦作电视台等新闻媒体设立专题栏目，开展“公共财政与百姓生活”动态报道，及时有效地把事关民生的财政支出动态变化情况向社会公示。四是公共场所屏幕。在人民广场、火车站、行政服务窗口等人群集散的地方设立LED电子屏幕，滚动播放财政民生信息。五是财政文化大院。在财政局内大院、墙壁、门厅内，设置政务公开栏、流程导向图，财政预算相关资料随处可见可阅，形成全方位、立体式的财政公开全景图。努力做到政府财政资金支出使用到哪里，审计监督、社会监督和舆论监督跟踪问效到哪里，让宪法赋予人民群众当家作主的民主权利，在焦作公共财政改革发展领域找到抓手，落到实处，见到实效。
“阳光财政”为改革发展稳定做出贡献
过去，财政大量的资金都投入到公共卫生机构和人员工资补贴上，“养人未必办事”，老百姓并没有真正享受到货真价实的公共卫生服务。焦作财政局通过深入调研和讨论，提出“用钱养人不如花钱买服务”。专门针对社区公共卫生服务均等化，一个以“绩效为导向，以结果定支出”，利用现代计算机网络管理技术手段，按照每人每年22元标准，每户建立一张“社区公共卫生服务卡”，由居民在本社区或其他社区卫生服务中心，自主选择服务好的社区保健人员，各社区卫生服务中心依靠技术和服务质量公平竞争，最后按照“社区公共卫生服务卡”的原始网络纪录服务量，自动汇集到财政信息中心社保数据库，定期跟财政直接结算的创新之举，又一次在焦作现身。
资产只有像流水一样不断地流动，才能发挥最大的效益。他们针对政府资产状况，提出并设立了“政府公务仓”的精细化配置、调剂和处置国有资产的有效方式，让“死”资产活起来，开始产生出“1+1＞2”的效果。
天道酬勤。焦作财政坚持不懈地持续推进和不断完善公共财政改革创新内容，使许多工作走在了全省乃至全国的前列，先后荣获了全国文明单位、全国三八红旗集体、全国巾帼文明岗、全国财政信息工作先进单位、全国农村部分计划生育家庭奖励扶助制度和“少生快富”工程试点工作先进单位等“国字号”荣誉，获得河南省“五型机关党支部”、河南省思想政治工作先进单位、河南省职业道德十佳单位、河南省五一劳动奖状、河南省纪检监察系统先进集体、省级卫生单位等二十余项省级先进。
如是，历经12年的焦作财政改革，在实践中取得了明显的政治、经济、社会效果，引起多方关注，深受群众欢迎，受到上级肯定。焦作财政成为全国财政系统先进集体，蝉联两届全国文明单位，其标杆示范的综合效应日益显现。一系列的财政改革措施正在稳步趋近公平、公开、公正，获得了更多知情权和参与权的社会公众，与政府的执政理念在一个更高的平台上达成了一致甚至默契，随之带来的经济发展、社会和谐和改革活力，已经远远超出了狭义的财政管理范畴和焦作地方发展的区域概念。
首先，增加了政府的可支配财力，促进了经济发展。自1998年以来，一系列改革措施，让焦作财政实现了跨越式发展，GDP和收支总规模从1999年的211亿元、87亿元、13亿元，增长到2009年的1116亿元、54亿元、103亿元，人均财政收支水平跃居河南省前列。
其次，有效遏制了腐败现象，减少了经济领域犯罪。“阳光财政”不仅保证了公众的知情权，而且引入了公众对政府财政的监督。据焦作市纪委和检察机关统计，1999年以来，全市领导干部经济犯罪立案总数、涉案金额均大幅下降，从1997年的8起5805万元小降到2009年2起13万元。
第三，提高了公共服务能力，让老百姓得到了实惠。财政改革说到底是利益格局的调整，其中最大的受益者是地方政府和老百姓。政府可支配财力增加了，加大了对公共设施和社会保障投入，老百姓得到了实惠。
焦作实践证明，财政乃庶政之母，为民是理财之本。政府的一切权力都是人民赋予的，执政为民是各级政府的崇高使命。让权力在阳光下运行，才能保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。”(李东风 郝峰磊)
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(本文来源：人民网 )
